El recurso de inconstitucionalidad contra la reforma de la plusvalía municipal
Estaba pendiente de resolverse el recurso de inconstitucionalidad presentado contra el instrumento jurídico utilizado por el Gobierno para modificar la regulación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, comúnmente conocido como plusvalía municipal.
La cuestión no era menor.
Tras la STC 182/2021, de 26 de octubre, el sistema de cálculo de la base imponible del impuesto quedó expulsado del ordenamiento jurídico. Para cubrir ese vacío normativo, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, que modificó el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
La discusión constitucional se centraba en si un decreto-ley era el instrumento adecuado para modificar elementos esenciales de un tributo.
La nota informativa del Tribunal Constitucional
Mediante nota informativa de 9 de marzo de 2023, el Tribunal Constitucional comunicó que desestimaba el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 26/2021.
Posteriormente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/2023, de 9 de marzo, confirmó la constitucionalidad de la norma y avaló la utilización del decreto-ley para adaptar la regulación de la plusvalía municipal tras la STC 182/2021.
En la práctica, el Tribunal Constitucional falló a favor de la validez del instrumento normativo utilizado y, con ello, a favor de la posición sostenida por los Ayuntamientos.
Qué cuestionaban los recurrentes
Los recursos interpuestos cuestionaban, esencialmente, dos aspectos.
En primer lugar, la concurrencia del presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad exigido por el artículo 86.1 de la Constitución Española.
La crítica era clara: el problema de la plusvalía municipal no nació en 2021. Desde la STC 59/2017 ya existía un mandato expreso al legislador para adaptar el impuesto a la doctrina constitucional. La STC 182/2021 agravó la situación, pero el defecto estructural del impuesto venía de años atrás.
En segundo lugar, se cuestionaba la posible vulneración de la reserva de ley en materia tributaria.
La Constitución Española establece en sus artículos 31.3 y 133.1 que las prestaciones patrimoniales de carácter público y los tributos deben establecerse conforme a la ley. Esta reserva afecta especialmente a los elementos esenciales del tributo, como el hecho imponible, los sujetos obligados, la base imponible y el tipo de gravamen.
La reforma introducida por el Real Decreto-ley 26/2021
El Real Decreto-ley 26/2021 no se limitó a realizar un ajuste menor.
La norma modificó el sistema de determinación de la base imponible del impuesto, introdujo una nueva regulación de los coeficientes, permitió comparar el método objetivo con el incremento real de valor y configuró expresamente un supuesto de no sujeción cuando no exista incremento de valor.
Por tanto, resulta difícil negar que la reforma afectó a elementos esenciales del impuesto.
La cuestión jurídica era si esa modificación podía realizarse mediante decreto-ley o si debía haberse tramitado mediante una ley ordinaria aprobada por las Cortes Generales.
Lo que decidió el Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional consideró que el uso del decreto-ley era constitucionalmente admisible.
Según la STC 17/2023, el Real Decreto-ley 26/2021 no creó un tributo nuevo, sino que modificó parcialmente un impuesto ya existente. Además, el Tribunal entendió que concurría una situación de urgencia derivada de la imposibilidad práctica de exigir el impuesto tras la STC 182/2021 y de la necesidad de preservar la financiación de las entidades locales.
Con este razonamiento, el Tribunal Constitucional avaló la reforma.
Una decisión discutible
La decisión puede respetarse jurídicamente, pero no por ello deja de ser discutible.
Estamos ante una reforma que afectó a la base imponible del impuesto y a su propia exigibilidad en determinados supuestos. Es decir, no se trataba de una cuestión accesoria, sino de elementos nucleares del tributo.
Resulta llamativo que el Tribunal Constitucional haya considerado válido este instrumento normativo en el ámbito de la plusvalía municipal cuando, en otros supuestos tributarios, ha sido mucho más estricto con los límites materiales del decreto-ley.
La comparación con la STC 78/2020
La comparación con la STC 78/2020, de 1 de julio, resulta especialmente relevante.
En aquella sentencia, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional y nulo el Real Decreto-ley 2/2016, relativo al Impuesto sobre Sociedades, al considerar que afectaba a elementos esenciales del deber de contribuir.
Es cierto que cada impuesto y cada reforma deben analizarse en su contexto. No obstante, desde una perspectiva de coherencia constitucional, resulta difícil no apreciar una tensión entre ambos criterios.
En un caso, el decreto-ley fue declarado inconstitucional por incidir en aspectos esenciales del Impuesto sobre Sociedades. En otro, se avala el uso del decreto-ley para reconstruir la regulación de la base imponible de la plusvalía municipal tras una declaración de inconstitucionalidad.
Esa diferencia de trato merece, como mínimo, una reflexión.
El efecto práctico para los contribuyentes
La consecuencia práctica de la STC 17/2023 es clara: se mantiene la validez del Real Decreto-ley 26/2021 y, por tanto, la actual regulación estatal de la plusvalía municipal.
Para los Ayuntamientos, la sentencia ofrece seguridad normativa y permite mantener la exigencia del impuesto conforme al nuevo sistema.
Para los contribuyentes, en cambio, la resolución cierra una vía de impugnación basada en la inconstitucionalidad del instrumento normativo utilizado.
La discusión sobre la plusvalía municipal no desaparece, pero se desplaza hacia otros terrenos: inexistencia de incremento de valor, cálculo de la base imponible, situaciones consolidadas, revisión de liquidaciones firmes y devolución de ingresos indebidos.
Conclusión
El Tribunal Constitucional ha avalado el Real Decreto-ley 26/2021 y ha considerado constitucional el instrumento utilizado para reformar la plusvalía municipal tras la STC 182/2021.
Sin embargo, la decisión no está exenta de crítica.
La reforma afectó a elementos esenciales del impuesto y fue aprobada mediante un instrumento excepcional, pese a que el problema de fondo venía arrastrándose desde 2017.
Que el Tribunal Constitucional considere suficiente la urgencia normativa en este caso, pero haya sido más restrictivo en otros tributos, genera dudas razonables desde la perspectiva de la seguridad jurídica, la reserva de ley tributaria y la coherencia de la doctrina constitucional.
En materia tributaria, las formas importan. Y cuando se trata de modificar elementos esenciales de un impuesto, todavía más.
AFEPLUS Abogados.
