Una reciente sentencia dictada por la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia de Zaragoza ha desestimado la reclamación de una contribuyente que pagó la plusvalía municipal tras vender un inmueble con pérdidas.
La resolución considera prescrita la acción de nulidad de pleno derecho porque transcurrieron más de cuatro años entre la notificación de la resolución municipal de 2019 y la solicitud formulada en 2025.
La sentencia será recurrida porque, a nuestro juicio, introduce por vía interpretativa un plazo de prescripción que el artículo 217 de la Ley General Tributaria no establece expresamente y deja sin resolver cuestiones esenciales planteadas durante el procedimiento.
Un impuesto exigido pese a vender el inmueble con pérdidas
La contribuyente adquirió el inmueble en el año 2000 por 144.242,91 euros y lo transmitió en 2015 por 132.000 euros.
Por tanto, de la comparación de las escrituras públicas resulta una pérdida de 12.242,91 euros.
Pese a ello, el Ayuntamiento de Zaragoza exigió una plusvalía municipal de 4.474,45 euros. La contribuyente solicitó en 2017 la rectificación de la autoliquidación y la devolución del impuesto, alegando que no se había producido incremento de valor. Sin embargo, el Ayuntamiento desestimó la solicitud mediante resolución notificada el 24 de septiembre de 2019.
La cuestión material es difícil de ignorar: se exigió un impuesto denominado precisamente “sobre el incremento de valor” cuando las escrituras acreditaban que el inmueble se había transmitido por un precio inferior al de adquisición.
La STS 339/2024 abrió la revisión de liquidaciones firmes
La Sentencia del Tribunal Supremo 339/2024, de 28 de febrero, modificó su doctrina anterior y declaró que las liquidaciones firmes de plusvalía municipal que gravaron transmisiones sin incremento real de valor pueden revisarse mediante el procedimiento de nulidad de pleno derecho del artículo 217.1.g) LGT.
El Tribunal Supremo conectó esta posibilidad con los efectos de la declaración de inconstitucionalidad efectuada por la STC 59/2017 y con los artículos 161.1.a) y 164.1 de la Constitución y 39.1 y 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
A partir de esta nueva doctrina, en abril de 2025 se solicitó al Ayuntamiento de Zaragoza la nulidad de la autoliquidación y de la resolución firme, así como la devolución de las cantidades pagadas o embargadas. Ante la falta de respuesta municipal, se interpuso recurso contencioso-administrativo por silencio administrativo.
La sentencia reconoce la evolución de la doctrina, pero desestima por prescripción
La Sentencia 160/2026, de 22 de junio, reconoce expresamente que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha evolucionado y que actualmente el artículo 217.1.g) LGT constituye un cauce idóneo para revisar actos tributarios firmes cuando se gravaron transmisiones sin incremento real de valor.
Sin embargo, desestima el recurso porque entiende que la acción quedó sometida al plazo de cuatro años de los artículos 66 y siguientes de la Ley General Tributaria, computado desde la notificación de la resolución municipal de septiembre de 2019.
La sentencia no impone costas, al reconocer que concurrían circunstancias que justificaban el examen judicial de la actuación administrativa. También declara que, por razón de la cuantía, no cabe recurso ordinario de apelación.
Primera crítica: el artículo 217 LGT no establece un plazo de cuatro años para solicitar la nulidad
Este es el principal punto de discrepancia.
El artículo 216 LGT diferencia expresamente varios procedimientos especiales de revisión:
- La revisión de actos nulos de pleno derecho.
- La declaración de lesividad.
- La revocación.
- La rectificación de errores.
- La devolución de ingresos indebidos.
El artículo 217 regula autónomamente la declaración de nulidad de pleno derecho y permite que se inicie de oficio o a instancia del interesado. Sin embargo, no fija un plazo específico de cuatro años para solicitarla.
Por su parte, el artículo 66 LGT establece la prescripción del derecho a solicitar y obtener devoluciones tributarias, pero no menciona expresamente la acción de nulidad regulada en el artículo 217.
Por ello, una cosa es la acción especial de revisión por nulidad y otra diferente el derecho económico derivado de la devolución de ingresos indebidos. Equiparar automáticamente ambas instituciones supone introducir en el artículo 217 un plazo que no aparece en su tenor literal. Esta fue precisamente una de las alegaciones formuladas durante el procedimiento.
Segunda crítica: la STS 339/2024 no fijó una prescripción automática de cuatro años
La sentencia de Zaragoza atribuye especial relevancia a que, en el caso analizado por el Tribunal Supremo en la STS 339/2024, la revisión se solicitó antes de que hubieran transcurrido cuatro años desde el pago.
Pero esa circunstancia pertenecía al supuesto concreto resuelto. No fue incorporada por el Tribunal Supremo a la doctrina jurisprudencial como requisito general ni como plazo de caducidad o prescripción de la acción de nulidad.
La doctrina fijada por el Tribunal Supremo afirma que las liquidaciones firmes que gravaron una capacidad económica inexistente pueden revisarse por el artículo 217.1.g) LGT. No añade que esa acción solo pueda ejercitarse durante los cuatro años siguientes al ingreso.
La sentencia impugnada convierte una circunstancia fáctica del caso resuelto por el Supremo en una regla general que el propio Alto Tribunal no formuló expresamente.
Tercera crítica: el derecho no podía ejercitarse eficazmente antes del cambio jurisprudencial
La resolución municipal se notificó en 2019, pero la STS 339/2024, que abrió expresamente la vía del artículo 217.1.g) LGT para revisar estas liquidaciones firmes, no se dictó hasta el 28 de febrero de 2024.
Hasta ese momento, la jurisprudencia del Tribunal Supremo impedía en la práctica utilizar con éxito ese cauce de nulidad para recuperar la plusvalía municipal pagada mediante una liquidación firme.
Este dato plantea una cuestión jurídica esencial:
¿Puede comenzar a correr el plazo de prescripción de una acción cuando la jurisprudencia vigente impedía razonablemente su ejercicio?
El principio de la actio nata, recogido con carácter general en el artículo 1969 del Código Civil, vincula el comienzo de la prescripción al momento en que la acción pudo ejercitarse.
Aplicado al presente caso, cabe defender que el derecho a solicitar eficazmente la nulidad por la vía reconocida en la STS 339/2024 no podía considerarse plenamente viable en 2019, cuando la doctrina jurisprudencial era contraria a dicha revisión.
Cuarta crítica: la sentencia no resuelve adecuadamente el debate sobre el dies a quo
Durante el procedimiento se alegó subsidiariamente que, incluso aceptando la aplicación del plazo de cuatro años de los artículos 66 y 67 LGT, no podía fijarse automáticamente el inicio del cómputo en la fecha del pago o en la notificación de la resolución de 2019.
El artículo 67 LGT contiene distintas reglas de cómputo según el derecho ejercitado. En determinados supuestos, el plazo se inicia cuando adquiere firmeza la resolución o sentencia que declara la improcedencia del acto, y no necesariamente desde la fecha del ingreso.
Sin embargo, la sentencia se limita a asumir que el cómputo comienza con la resolución administrativa firme de 2019 sin explicar suficientemente por qué debe aplicarse ese momento inicial a una acción especial de nulidad cuya viabilidad jurisprudencial se reconoció en 2024.
Quinta crítica: se confunde la nulidad del acto con la devolución del dinero
La sentencia razona que, como la finalidad última de la solicitud es recuperar el dinero pagado, debe aplicarse el plazo de cuatro años correspondiente a la devolución de ingresos indebidos.
Pero esta argumentación altera el orden lógico del procedimiento.
Primero debe determinarse si el acto tributario es nulo de pleno derecho. Solo después nace la consecuencia restitutoria consistente en devolver las cantidades indebidamente ingresadas.
Aplicar anticipadamente la prescripción de la devolución para impedir el examen de la nulidad supone hacer depender la existencia del vicio radical del acto de la consecuencia económica que deriva de su declaración.
Dicho de forma sencilla: la naturaleza nula o válida de una liquidación no debería depender de que el contribuyente solicite recuperar el dinero.
Sexta crítica: no se analiza el embargo practicado en 2025
Durante el procedimiento se solicitó expresamente la devolución de las cantidades ingresadas voluntariamente o mediante embargo.
Constaba una diligencia de embargo de haberes de 27 de febrero de 2025 en la que figuraban:
- Principal: 4.474,45 euros.
- Recargo de apremio: 894,89 euros.
- Intereses de demora: 1.596,98 euros.
- Ingresos pendientes de imputar: 612,44 euros.
- Débito total: 6.353,88 euros.
Esta actuación recaudatoria se produjo apenas 43 días antes de la solicitud de nulidad presentada el 11 de abril de 2025. Sin embargo, la sentencia no distingue entre la firmeza del acto tributario y la prescripción de las cantidades efectivamente pagadas o embargadas dentro de los cuatro años anteriores.
Por esta razón se presentó una solicitud de complemento de sentencia para que el órgano judicial se pronunciara expresamente sobre la incidencia de los pagos, ingresos y embargos recientes en el cómputo de la prescripción.
Séptima crítica: se protege la seguridad jurídica de la Administración, pero no la capacidad económica del contribuyente
La sentencia sitúa el principio de seguridad jurídica como límite frente a la revisión de actos tributarios firmes.
Sin embargo, el propio Tribunal Supremo destacó en la STS 339/2024 la especial gravedad de mantener liquidaciones que gravaron una riqueza inexistente y la necesidad de garantizar el pleno respeto al principio de capacidad económica del artículo 31.1 CE.
En este caso, el Ayuntamiento cobró un impuesto sobre un supuesto incremento de valor que las escrituras públicas desmienten.
La transmisión produjo una pérdida económica. Aun así, el Ayuntamiento mantuvo la deuda, añadió recargos e intereses y terminó promoviendo actuaciones de embargo.
La seguridad jurídica no puede operar exclusivamente en beneficio de la Administración para consolidar definitivamente un ingreso obtenido mediante la aplicación de preceptos declarados inconstitucionales.
La sentencia será recurrida
La resolución declara que no cabe recurso ordinario de apelación por razón de la cuantía, conforme al artículo 81.1.a) LJCA.
No obstante, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa permite, en determinados supuestos excepcionales, preparar recurso de casación contra sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo cuando contengan doctrina gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos. El recurso exige, además, justificar un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
Los principales argumentos para recurrir serán los siguientes:
1. Determinar si la acción de nulidad del artículo 217 LGT está sometida al plazo del artículo 66 LGT
Existe interés casacional en que el Tribunal Supremo aclare si el plazo de cuatro años previsto para solicitar devoluciones de ingresos indebidos puede aplicarse automáticamente al procedimiento autónomo de nulidad de pleno derecho.
2. Fijar el dies a quo cuando la viabilidad de la acción depende de un cambio jurisprudencial
Debe aclararse si la prescripción puede comenzar antes de que el Tribunal Supremo reconozca el cauce jurídico que permite ejercitar eficazmente la acción.
3. Precisar el alcance temporal de la STS 339/2024
La cuestión consiste en determinar si la referencia al plazo inferior a cuatro años del caso concreto forma parte de la doctrina jurisprudencial o constituye únicamente una circunstancia de hecho valorada en aquel procedimiento.
4. Distinguir entre la nulidad del acto y la devolución de las cantidades ingresadas
Debe resolverse si puede rechazarse la acción de nulidad aplicando anticipadamente la prescripción del derecho económico a la devolución.
5. Analizar el efecto de los pagos y embargos recientes
Debe aclararse si las cantidades pagadas o embargadas dentro de los cuatro años anteriores pueden considerarse prescritas sin un análisis individualizado, especialmente cuando la propia Administración continuó ejecutando la deuda hasta 2025.
Conclusión
Este procedimiento no plantea únicamente una discusión sobre plazos.
La cuestión de fondo es si una Administración puede conservar definitivamente un impuesto exigido sobre una ganancia inexistente, basándose en una prescripción que no aparece expresamente prevista para la acción de nulidad del artículo 217 LGT.
La Sentencia 160/2026 reconoce que la STS 339/2024 permite revisar liquidaciones firmes de plusvalía municipal dictadas en transmisiones con pérdidas, pero inmediatamente cierra esa vía mediante una interpretación extensiva del plazo de prescripción.
A nuestro juicio, esa solución vacía parcialmente de contenido el cambio jurisprudencial del Tribunal Supremo y merece ser revisada.
La sentencia será recurrida con el objetivo de que se determine si la acción de nulidad puede quedar sometida a un plazo que la ley no establece de forma expresa y desde qué momento debe comenzar realmente el cómputo cuando el cauce jurídico no fue reconocido hasta la STS 339/2024.
En AFEPLUS Abogados continuaremos defendiendo que un impuesto declarado contrario al principio de capacidad económica no puede consolidarse exclusivamente por una interpretación formalista que termina beneficiando a la Administración y perjudicando al contribuyente.
