Regulación de la reclamación patrimonial sobre el impuesto de la plusvalía municipal tras la sentencia número 182/2021 del Tribunal Constitucional y su relación con el Derecho de la Unión Europea.

El abogado general de la Unión Europea, ha emitido un informe en el que cuestiona el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado español, derivado de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, lo que abre la puerta a reclamaciones millonarias de las liquidaciones de la plusvalía municipal, declarada nula por el Tribunal Constitucional, pero en cuya sentencia cierra la puerta a reclamar las liquidaciones ya emitidas y que no estén recurridas.

Ahora con este dictamen del abogado general de la UE, que deberá ser ratificado por el Tribunal Europeo de Justicia, se abre la posibilidad de que los contribuyentes afectados por estas liquidaciones de la plusvalía municipal, declaradas nulas, puedan reclamar al Estado español una indemnización.

En concreto, considera que España restringe el derecho de sus ciudadanos a pedir indemnizaciones al Estado tras la sentencia del Tribunal Constitucional que anuló dicho impuesto, e insta a los jueces europeos a declarar ilegal el régimen español de responsabilidad del Estado por violar el principio de efectividad, que establece que no pueden articularse requisitos legislativos de manera que «imposibiliten o dificulten excesivamente» en la práctica obtener una indemnización.

Así, defiende que los recursos que pueden presentar los ciudadano no tienen por objeto indemnizar los daños causados por el Estado legislador por una infracción del Derecho de la Unión, sino únicamente permitir que se indemnicen los daños causados como consecuencia de actos adoptados por la Administración sobre la base de una ley incompatible con el Derecho de la Unión.

Asimismo, asegura que el requisito exigido por la norma española, en virtud del cual antes de poder interponer el recurso, el particular debe haber obtenido ante cualquier instancia una sentencia firme denegatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, es «absoluto» y, en consecuencia, «contrario al principio de efectividad», en la medida en que no prevé ninguna excepción para aquellos casos en los que el ejercicio de una vía de recurso previa puede plantear dificultades excesivas, «en particular cuando el daño es ocasionado directamente por la ley».

La responsabilidad patrimonial del Estado legislador constituye una vía, prevista en la Ley, para recuperar el impuesto de plusvalía municipal indebidamente pagado. Ello, en un escenario como el actual, en el que se ha declarado la inconstitucionalidad del sistema de cálculo del impuesto. Sin embargo, los exigentes requisitos para acceder a tal vía, previstos en el artículo 32.4 de la Ley 40/2015, han cerrado en la práctica el acceso a la misma, para la mayoría de contribuyentes. No obstante, el hecho de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) esté revisando la legalidad de tales requisitos, podría suponer un vuelco en el acceso a tal procedimiento. Y permitir a los contribuyentes obtener la recuperación de lo indebidamente pagado. Analizamos esta cuestión, y cómo deben actuar los contribuyentes para salvaguardar sus derechos.

El artículo 32 de la Ley 40/2015, apartados 4 y 5, regula los requisitos para acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador. Ello, para el caso de que una normativa haya sido declarada inconstitucional, o contraria al Derecho de la Unión. De esta forma, el Estado indemnizaría a los ciudadanos por los perjuicios causados en virtud de un acto que aplicó dicha normativa inconstitucional, o contraria al Derecho europeo.

Estamos ante requisitos muy exigentes, como se ha indicado. Y que, en materia tributaria, cierran esta puerta, a la práctica totalidad de los contribuyentes. Así, se exige a éstos que, antes de que se declare la inconstitucionalidad de la Ley, o su disconformidad con el Derecho comunitario, hayan obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. Y, además, que se hubiera alegado en dicho recurso la inconstitucionalidad, o la infracción del derecho de la Unión, posteriormente declarada.

Es decir, se exige a los contribuyentes que hayan recurrido el acto administrativo (en este caso, la liquidación tributaria), llegando hasta la vía judicial. Y, además, que en el recurso hayan invocado la inconstitucionalidad de la norma, o la infracción del derecho de la Unión, que posteriormente han sido declaradas.

Por tanto, se impone a los contribuyentes dotes de futurólogo, y previsión de que la norma será un día declarada inconstitucional, o contraria al Derecho de la Unión. Y hacerlo así constar en su recurso. Y es que de nada le servirá al contribuyente haber recurrido, y obtenido una sentencia firme, si no ha invocado tal inconstitucionalidad, o vulneración del referido Derecho de la Unión en su argumentación.

Recordemos que, pese a la desorbitada limitación de efectos incluida en la sentencia 182/2021, del Tribunal Constitucional, la vía de la responsabilidad patrimonial queda en principio abierta, y accesible a los contribuyentes, tras esta sentencia.

Ello sería así en todo caso. Incluso en el supuesto de que tal limitación de efectos se hubiera basado en el principio de seguridad jurídica. Algo que, como sabemos, no ha ocurrido, ya que el Constitucional no ha motivado ni justificado la limitación de efectos.

Sobre la posibilidad de instar la responsabilidad patrimonial se ha pronunciado el Tribunal Supremo, en reciente sentencia de 21-6-2021 (Recurso 8368/2019). En dicha resolución, el Alto Tribunal ha recordado que “Este principio, en efecto, tal como se infiere de la doctrina del Tribunal Constitucional, que lo aplica al ámbito tributario en relación con la devolución de los ingresos de esta naturaleza realizados al amparo de una ley declarada inconstitucional afecta al ingreso tributario en sí mismo, al acto administrativo en cuya virtud éste ha tenido lugar y a la Administración que lo ha percibido dentro de un sistema tributario que se rige por un principio de equilibrio entre ingresos y gastos.

Sin embargo, dicho principio no puede extraerse de este contexto, para acudir a exonerar al Estado por los daños y perjuicios originados por su actuación legislativa. En efecto, dicha actuación es ajena y de naturaleza distinta a la actividad administrativa tributaria sobre la que aquel principio se proyecta en su formulación por el Tribunal Constitucional. El resarcimiento de los daños causados por la aplicación de la ley inconstitucional no equivale a la devolución de los ingresos realizados, la cual puede corresponder a un ente diferente.»

El problema es, sin embargo, y como se ha indicado, la dificultad para acceder a esta vía…

Y es que no basta con haber recurrido en su día, y haber obtenido una sentencia firme desestimatoria. Por el contrario, es necesario haber alegado en su día la inconstitucionalidad de la fórmula objetiva de cálculo del impuesto, que es lo que finalmente ha sido declarado inconstitucional.

Así, contribuyentes que recurrieron en su día, alegando la existencia de pérdidas, y obtuvieron una sentencia firme desestimatoria, no podrán beneficiarse de esta vía. Ni tampoco los que cuestionaron la fórmula de cálculo del impuesto, pero no alegaron o invocaron la inconstitucionalidad, que posteriormente ha sido declarada.

Lo anterior supone que, en la práctica, muchos contribuyentes tengan muy pocas opciones de acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Y tengan la sensación de que, en la práctica, al legislador le ha salido gratis (o casi gratis), vulnerar la Constitución.

Pues bien, esta situación podría cambiar, teniendo en cuenta que, en estos momentos, el TJUE está cuestionando los requisitos previstos en el artículo 32, apartados 3 a 6, de la Ley 40/2015, para acceder a la responsabilidad en caso de leyes que infrinjan el Derecho de la Unión, o nuestra Constitución.

En concreto, y tal como indica el Abogado General en su escrito de Conclusiones, que ya hemos conocido, y que suele ser un buen anticipo de lo que podría ser la sentencia que dicte el TJUE, “la Comisión identifica expresamente las disposiciones objeto del presente recurso, es decir, los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, y el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, todas ellas relativas a la responsabilidad del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión. Además, de la demanda de la Comisión se desprende claramente que dicha institución únicamente pone en entredicho el régimen jurídico de la responsabilidad del Estado legislador y solo se refiere a la responsabilidad del Estado que se deriva de actos legislativos contrarios al Derecho de la Unión.”

Como antes se ha indicado, son muy similares los requisitos que se exigen a los ciudadanos para acceder a la responsabilidad patrimonial en caso de infracción del Derecho de la Unión, que en el de la inconstitucionalidad de la norma. Así, se exige principalmente a los contribuyentes haber obtenido, previamente, una sentencia firme desestimatoria, en la que se hubiera alegado dicha infracción del Derecho comunitario, o la inconstitucionalidad de la norma, posteriormente declaradas.

Pues bien, en las citadas Conclusiones, el Abogado General considera que la normativa referida vulnera el conocido como “principio de efectividad”. Es decir, que nuestra normativa nacional en materia de responsabilidad patrimonial, a pesar de estar destinada a reparar las consecuencias del perjuicio causado, se ha articulado de tal manera, que en la práctica hace imposible, o excesivamente difícil, obtener la indemnización.

Sin embargo, no todos los requisitos para acceder a la responsabilidad patrimonial, exigidos por nuestra normativa, vulneran el citado “principio de efectividad”, a juicio del Abogado General.

Así, y en cuanto a la exigencia de que el contribuyente haya obtenido una previa sentencia firme, desestimatoria del recurso planteado contra la liquidación que le haya provocado el daño, afirma en su escrito que “De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que, aunque es conforme con el principio de efectividad que un particular no pueda obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, ello es así siempre que el ejercicio de dicha acción judicial sea razonablemente exigible al perjudicado.” Y concluye que esto será así, en el caso de que exista una liquidación contra la que el contribuyente debió reaccionar en su día, si posteriormente quiere acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial.

Por tanto, para el Abogado General, la imposición de que el contribuyente recurrieran en su día la liquidación, obteniendo una sentencia firme desestimatoria, no vulneraría el principio de efectividad.

La controvertida exigencia de haber invocado la infracción del Derecho de la Unión, o inconstitucionalidad, posteriormente declarada

Otra cosa es el requisito de que, en dicho recurso, se haya alegado la infracción del Derecho de la Unión, o la inconstitucionalidad de la norma, posteriormente declarada.

En este punto, considera el Abogado General que “Aunque es cierto que la interposición de un recurso contra el acto lesivo, por un lado, atestigua que el perjudicado ha actuado con una diligencia razonable para evitar el perjuicio o reducir su importancia y, por otro lado, puede, en este sentido, ser un requisito previo de una posterior acción de responsabilidad, en mi opinión, el hecho de que no se haya identificado correctamente la disposición concreta del Derecho de la Unión infringida no puede impedir la indemnización del perjuicio.

En efecto, no cabe reprochar a un particular, de manera que este pierda su derecho a que se le indemnice un perjuicio que ha sufrido, no haber identificado él mismo la disposición del Derecho de la Unión infringida por el Estado, habida cuenta de que corresponde en primer lugar a este garantizar la conformidad de su Derecho con el Derecho de la Unión y al juez nacional aplicar las disposiciones del Derecho de la Unión.”

Por tanto, y a expensas de lo que acabe declarando el TJUE en la sentencia que se dictará en los próximos meses, parece que la exigencia de un previo recurso contra la liquidación dictada en aplicación de normativa declarada contraria al Derecho de la Unión, o inconstitucional, desestimado por sentencia firme, podría seguir exigiéndose.

Pero no pasaría lo mismo con el requisito de haber invocado dicha infracción o vulneración de la Constitución, que sí vulneraría el principio de efectividad.

Dicha interpretación, caso de ser aceptada por el TJUE, permitiría acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial a contribuyentes que en su día recurrieron la liquidación que les ha generado el daño, y obtuvieron una sentencia firme desestimatoria. Y ello, independientemente de los motivos que alegaron en su recurso.

Como antes se ha indicado, la normativa nacional cuestionada es, entre otros preceptos, el artículo 32, apartados 3 a 6, de la Ley 40/2015. Es decir, el acceso a la responsabilidad patrimonial tanto en caso de que una norma infrinja el Derecho de la Unión, como la Constitución. No obstante, en el asunto pendiente ante el TJUE se refiere, como no puede ser de otro modo, a un supuesto de responsabilidad patrimonial en caso de infracción del derecho de la Unión.

A pesar de lo anterior, la similitud de los requisitos exigidos para el acceso a ambos supuestos de responsabilidad, permite deducir que, si el TJUE condena a España, y anula su normativa, el legislador se verá obligado a llevar a cabo una nueva regulación de ambos supuestos de responsabilidad. No dejando de lado la responsabilidad patrimonial en caso de inconstitucionalidad de la norma.

De este modo, si el TJUE da por buena la argumentación del Abogado General, la nueva regulación de la responsabilidad patrimonial, en lo que a los supuestos de plusvalía se refiere, podría no imponer ya el requisito de que los contribuyentes que en su día hubieran recurrido, obteniendo una sentencia firme desestimatoria, hubieran invocado además en el procedimiento la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

Ello abriría la puerta a que cualquier contribuyente que en su día recurrió una liquidación de plusvalía municipal, y obtuvo una sentencia firme desestimatoria, pueda acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial. Y ello, como antes se ha indicado, independientemente de los motivos alegados en su recurso.

Hay que tener en cuenta, en primer lugar, que los efectos de las sentencias del TJUE son ex tunc, es decir, desde siempre, y que los artículos afectados, podrían considerarse nulos desde la publicación de la sentencia. Ello, salvo que el Tribunal prevea alguna limitación a los efectos retroactivos.

Lo anterior, unido al hecho de que el plazo de prescripción para acceder a tal responsabilidad patrimonial (también cuestionado por el TJUE) es en principio de un año, desde la publicación de la sentencia en el BOE, aconseja reclamar dentro de este plazo. Es decir, en materia de plusvalía, antes del 25-11-2022. Así deberían actuar, principalmente, aquellos contribuyentes que en su día recurrieron, obteniendo una sentencia firme desestimatoria. E independientemente de los motivos que alegaran frente a la liquidación de plusvalía municipal.

Es más difícil que otros contribuyentes (los que nunca reclamaron, o los que lo hicieron solo en vía administrativa), puedan acabar teniendo acceso a la vía de la responsabilidad patrimonial. Sin embargo, nada impide a estos contribuyentes iniciar antes del año esta vía, “ad cautelam”, antes de que se consume la prescripción, en espera de lo que decida el TJUE, y de la reacción del legislador español a dicha sentencia.

Novedades sobre la reclamación patrimonial al estado legislador sobre reclamaciones del impuesto de la plusvalía municipal tras tener la primera resolución desestimatoria del Consejo de Ministros en Noviembre del año 2022.

Tras la desestimación de la reclamación patrimonial del estado legislador presentada ante el Ministerio de Hacienda recurrimos mediante recurso de reposición dicha resolución ante el Consejo de Ministros.

Para aquellas personas con un expediente administrativo por la misma materia, les indicamos parte de los fundamentos de derechos de aplicación para la presente reclamación.

El principio de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se consagra en el art. 106.2 de la Constitución Española cuando establece que:

“Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.”

Asimismo, la Constitución Española garantiza el principio de jerarquía normativa, por tanto, si existe una normativa vigente que regula el régimen de la responsabilidad patrimonial, todos los poderes públicos se encuentran sujetos a la ley y están obligados a cumplir con el principio de legalidad y de jerarquía normativa.

Es una consecuencia de lo que se expresa en el Preámbulo como finalidad de la Constitución, «consolidar un Estado de Derecho que asegura el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular» y como ha afirmado el Tribunal Constitucional en la sentencia 108/1986, de 26 de julio- estamos ante un dogma básico de todo sistema democrático.

De conformidad con el principio de jerarquía normativa, las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior, ya que el ordenamiento está ordenado de forma jerárquica y en su cúspide se halla la Constitución.

Artículo 9

La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, no regula ni establece la limitación de efectos de las sentencias recaídas en procedimientos donde se declare la inconstitucionalidad de una norma para las reclamaciones patrimoniales al estado legislador.

Regulación de la reclamación patrimonial por parte de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas mediante los artículos 66, 67, 81, 91 y 92.

Regulación de la reclamación patrimonial por parte de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público mediante los artículos 32 y 34.

El procedimiento de reclamación por responsabilidad patrimonial del estado legislador no es un mecanismo de “revisión” de liquidaciones y autoliquidaciones del impuesto de la plusvalía municipal, sino que se trata de un procedimiento administrativo que instrumenta la obligación de reparar a los ciudadanos por los daños causados por los poderes públicos.

Por tanto, para terminar pueden indicar que:

«Que no estoy de acuerdo con la resolución por alegar como motivo para desestimar la reclamación la limitación de efectos de la sentencia 182/2021 del Tribunal Constitucional, ya que dicha limitación de efectos, no opera para un procedimiento de reclamación patrimonial del estado legislador, el cual está configurado para el presente caso, al permitir la normativa vigente resarcir el daño causado al sujeto pasivo como consecuencia de la una normativa declarada inconstitucional.«

En base a las alegaciones expuestas, SOLICITO AL CONSEJO DE MINISTROS que tenga por presentado este escrito, se sirva admitirlo y, de conformidad con lo expuesto, tenga por INTERPUESTO RECURSO DE REPOSICIÓN al amparo de lo dispuesto en el artículo 123.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, contra la resolución de fecha 26 de octubre de 2022 dictada por el Consejo de Ministro ante la reclamación de responsabilidad patrimonial del estado legislador interpuesta en fecha 17 de diciembre de 2021 por los daños sufridos como consecuencia de la aplicación de los artículos 107.1. párrafo segundo, 107.2 A) y 107.4, todos ellos del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (LHL), que han sido declarados inconstitucionales y nulos en la sentencia número 182/2021 del Tribunal Constitucional, de fecha 26 de octubre de 2021, en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor, dicte resolución por la que, declarando haber lugar a dicha responsabilidad, ACUERDE:

1º.- DECLARAR MI DERECHO a percibir la indemnización en la cantidad de “xxx” euros que fue abonada al Ayuntamiento de Madrid, como consecuencia de la aplicación de una normativa que ha sido declarada inconstitucional y nula, así como de la adición de los intereses derivados de una demora en su pago.